俄羅斯電改在探索中孕育突破

 
    前蘇聯解體后，俄羅斯就開始探索電力工業的新體制，參照**和中國改革實踐，1991～1992年，俄羅斯進行了一次“激進式”的電力改革。主要做法是，撤消電力工業部，組建俄羅斯統一電力系統股份公司(RAO)。這相當于我國撤消電力部，組建國家電力公司。所不同的是，俄羅斯對RAO進行了整體改制，由國家控股，外國投資者、國內投資者(包括大用戶和供電公司)、私人分別占有了部分股份，并成功上市。

 
    以此為基礎，俄羅斯形成了兩個電力市場：批發市場(躉售市場)和零售市場。批發市場的賣方主體是火電廠、水電廠和有電力富裕的地區電力公司；買方主體是有電力需求的地區電力公司和工業大用戶。買賣雙方通過批發市場訂立躉售合同，由聯邦調控委員會負責審核和調控。零售電價由地區調控委員會負責調控。

 
    改革后，雖然形式上實現了政企分開，但實際上RAO還是一個股份化了的電力工業部，壟斷地位和集中的權力并沒有明顯改變，混亂的股權還為一些個人和財團謀得了私利。因此，RAO成立后，關于電力體制改革的討論就一直沒有停止。

 
    1997年，俄羅斯以總統令形式公布了新的改革方案，提出競爭性業務與電網業務分離，要求發電企業私有化，電網公平接入，逐步取消電力補貼，提高國家代表在董事會中的地位等改革主張。但由于論證不充分，方案沒有付諸實施。

 
    2000年，又出臺了一個改革方案，提出組建獨立的發電公司(核電除外)，國家只保留電網、調度控制權，吸引國內外私人投資，國家停止干預電價，在發電和售電環節引入競爭，促進發電企業競價上網等。但由于對放開電價是否會引發通貨膨脹，資產對外出售是否危及國家電力**、造成國有資產流失等問題有不同認識，這一改革方案也未能得以實施。2001年1月7日，在改革計劃久議不決的情況下，普京總統決定成立由不司利益集團代表組成的電力工業改革工作組，同時成立了一個8人總統顧問委員會，并委托科學院、州政府、電力工業部、原子能工業部等11個單位提出11個改革方案，以考慮各方面的利益。

 
    2001年5月19日，經過反復協商勾充分論證，終于確定了一個在國家控制下向競爭性電力市場平穩過渡的改革方案。強調堅持兩個原則和兩個步驟，既堅持政府對電力工業的控制，堅持國家對壟斷環節的影響。是完善市場結構，打破地方主義和地區壟斷，按照競爭性和壟斷性業務在RAO內部進行資產重組；**步是要求RAO退出電力生產和銷售領域，建立批發市場和現貨市場，逐步放開電價，形成市場運行機制。整個電力改革預計8-10年完成，實現批發及零售電力市場的完全自由化。

 
    幾年來，在俄羅斯政府的強力推動下，電力改革平穩有序，市場結構日漸清晰，2008年7月1日，俄羅斯統一電力系統股份公司(RAO)正式宣告退市，停止運營，標志著俄羅斯電力體制改革取得了突破性進展。

 
    與西方國家不同，俄羅斯的電力改革是經濟快速發展中的改革，是體制轉軌過程中的改革，這與我國的電力體制改革具有很多相似之處。中國國家能源局局長張國寶，前不久在一次會議上指出：“我國電力體制改革不斷深入，取得顯著效果，并在**上取得了深遠影響。俄羅斯撤消了俄羅斯統一電力公司，實行廠網分開，組建俄羅斯電網公司，成立了若干發電公司，與中國電力體制改革模式如出一轍，不能不說受到我國電力體制改革的影響。”因此，俄羅斯電力體制的改革應當引起我們的高度關注。

 
俄羅斯電力改革的走勢

 
    實行廠網分開，出售非核發電廠。目前，俄羅斯除核電繼續由國家經營管理外，將發電資產重組為了個跨區域電力公司(6個獨立發電公司和1個水電公司)和14個地區性電力公司(主要為熱電聯產機組)，跨區域電力公司可以跨區經營，主要參與批發市場競爭；地區性電力公司則在相鄰區域運行。在組建發電公司的同時，積極推進發電企業私有化，將其股權公開投標出售，變現資金主要用于電網建設。目前美國、法國、德國、意大利、西班牙、芬蘭等國的許多大公司已經進入俄羅斯市場，部分發電公司的股權已相繼出售。

 
    強調政府的控制，分別組建輸電公司和配電公司。聯邦政府作為出資入，以骨干網資產為基礎組建聯邦電網公司，聯邦電網公司按電網區域下設7個跨區輸電***(包括6個區域輸電公司和一個跨區輸電公司)，以地區配電網為基礎，組建12個區域性配電公司。隨著電網的公平開放，電網企業均可以改制上市，聯邦政府也準備出售在獨立配電公司中的股份，但要保持對電網企業的控制權(包括黃金股的設置)。

 
    因地制宜，組建多種形式的供電主體。目前，俄羅斯大用戶直接購電的比例不大，為保證終端用戶能夠自主選擇供電主體，主要是培育和設立競爭性的供電商。可在原地區電力公司的基礎上進行重組，也允許發電公司等獨立企業單獨設立。由于遠東地區裝機規模小，尚未實現區域聯網，暫不進行市場化改革，仍實行發輸配售一體化壟斷經營，但也通過資產重組，組建了遠東電力集團公司進行統一管理。

 
    強調公共屬性，分別設立調度與交易機構。俄羅斯原來實行中央調度局、聯合電網調度所和地區電網調度所三級調度體系。2001年成立系統交易系統管理所，主要管理現貨市場交易，28個合法組織對其擁有相同股份，包括電網企業、發電公司、大用戶和公眾代表。2002年成立系統操作公司，主要負責電力系統的運營與調度。

 
    規范政府職能，加強電力市場監管。在改革的過渡階段，俄羅斯電力主要由聯邦和地區價格委員會行使監管職責。2008年以后，為提高監管效率，大部分涉及監管的職能移交聯邦能源部，重點加強對壟斷環節的控制與監管，并實現以行政管理為主到依法監管的轉變。

 
    市場委員會作為非盈利和自律性監管機構，由發電、電網、售電企業和主要電力用戶等組成，主要負責通用合同格式的審批，批發市場運行程序的核準，合同爭議解決程序的審批，監管辦法的核準，對違規行為的罰款處罰具體援引條款的審批等。

 
    以雙邊合約為主，建立區域競價市場。為使管制電價逐步向市場定價過渡，2006年9月，俄羅斯出臺了新的電價管制法案，要求在歐洲區和西伯利亞區建立區域電力市場，95%的電量實行政府管制電價，其余電量通過現貨市場進行交易。每年發電商與購電商根據供求關系都對應一系列的管制雙邊合同，合同價格由政府根據發電成本加上不高于10%的收益率核定，并可根據燃料成本變化和通貨膨脹情況進行調整。2007年以后，要求新建電廠自由簽定雙邊合同，另外5%的電量將參與電力現貨市場的價格競爭。現貨市場實行日前報價，主要是針對邊際成本進行競爭。今后將逐漸增加競價比例，到2011年完全實行市場化。屆時，容量電價通過自由雙邊合同或集合拍賣的形式定價，電量電價實行現貨市場價格。

 
俄羅斯電改的經驗與啟示

 
    與我國組織推進電力市場化改革十分相似，一樣是在電力工業需要快速發展、經濟體制處于轉軌時期；一樣是幅員遼闊，具有區域性電力公司；一樣是要改變傳統的計劃經濟體制，建立電力市場運行機制。因此，俄羅斯改革實踐為我們提供了許多新鮮經驗和重要的啟示。

 
    一是政府主導、強力推動。俄羅斯的電力體制改革由始至終都是自上而下，由政府強力組織推動。政府多次召開高層會議，專題討論電力改革問題，議會上下兩院也積極參與提出建議。普京總統親自組織電力工業改革工作組，組織專家顧問委員會，并廣開言路，研究論證提出改革方案。可以看出，電力體制改革事關重大，涉及方方面面的利益調整，沒有政府強有力的組織領導，很難向前推進。

 
    二是統籌規劃，立法先行。為順利推進電力市場化改革進程，2003年，普京總統簽署了5項法案，包括拆分RAO、放開電價、建立競爭性電力市場等方面的內容，提出了電力體制改革的長期目標及過渡性方案，按照企業重組與電價改革兩條線索同步推進。到2008年，完成電力資產重組，建立合理的電力市場結構；到2011年，建立比較完整的電力市場運行機制。這樣就進一步明確了改革的預期，大大增強了改革的信心和希望。

 
    三是目標明確、結構清晰。俄羅斯準進電力改革的目標十分明確，就是要建立適合電力行業特點的市場運行機制。為此，在構造電力市場結構時，明確將高壓輸電、低壓配電和電力調度界定為壟斷性業務，堅持由國家所有和控制；將發電、售電、維修服務等界定為競爭性業務，并推進產權私有化。結合本國特點，較好地實現了輸配分開和配售分開，分別組建了輸電公司、配電公司、供電(售電)公司，成立了系統交易系統管理所和系統操作公司，并鼓勵大用戶直接購電，這樣就為建立有效的電力市場奠定了合理的運行基礎。

 
    四是放開電價、配套推進。電價改革是電力體制改革的核心，也是電力市場化能否取得成效的關鍵。俄羅斯的電價改革有兩點值得借鑒，一是發電企業與供電企業之間的雙邊合同可以一年一訂，雖然有政府的價格管制，但允許根據燃料成本和通貨膨脹變化進行調整；二是隨著市場化改革的不斷推進，逐步放開價格管制，適當提高居民電價，減少補貼，由電力買賣雙方自由定價、簽署長期合同，通過現貨市場進行實時交易與平衡。國家只規定限價并進行監管。降低電價不是電力改革的唯壹目的，重要的是理順電價形成機制，對以往電價偏低的國家尤為如此。與此同時，俄羅斯還在熱力市場、投資體制、節能與需求側管理、政府機構改革以及法制建設等方面配套制定了相應的改革措施。

 
    總之，電力市場化是一項復雜的系統工程，也是一次深刻的社會變革，需要不斷研究、大膽實踐、及時總結、穩步推進。改革要善于吸收不同國家的改革經驗，也要結合本國自身特點進行積極探索和實驗。盡管俄羅斯電力改革的成效還有待于時間的檢驗，但已為我們揭示了市場化改革的清晰畫面和后續改革的發展前景。改革的成功實踐是好的教科書，也只有不斷深化改革，才能推動我國電力行業又好又快發展。